Khung thuế toàn cầu: vì lợi ích của ai?

Sơ lược về BEPS và hai trụ cột (Two‐Pillar Solution)

Dự án BEPS của OECD/G20 phiên bản 1.0 được công bố lần đầu tiên năm 2015 nhằm chống lại việc trốn thuế và lách thuế (tax evasion and aggressive tax planning) của các tập đoàn đa quốc gia có doanh thu và lợi nhuận lớn. Ngày 11-7-2023 là một dấu mốc quan trọng khi 138 quốc gia thông qua “Outcome Statement”, một tuyên bố những kết quả đạt được sau 20 tháng đàm phán kỹ thuật với cường độ cao giữa các nước thành viên.

Hai trụ cột của dự án BEPS là Pillar 1 và Pillar 2. Theo đó, Pillar 1 nhắm vào các tập đoàn đa quốc gia có doanh thu toàn cầu trên 20 tỉ euro và tỷ suất lợi nhuận trên 10% (lợi nhuận trước thuế/doanh thu). Số lượng tập đoàn trong nhóm này (in-scope companies) hiện xoay quanh con số 100. Dự kiến, Pillar 1 buộc các tập đoàn này phải đóng thuế 25% cho phần lợi nhuận vượt trội, theo đề xuất ở đây là vượt 10% tổng doanh thu, cho những vùng lãnh thổ (jurisdictions) có phát sinh doanh thu dù có sự hiện diện của doanh nghiệp hay không. Ngưỡng doanh thu để phát sinh thuế cũng tùy theo quy mô GDP của quốc gia hay vùng lãnh thổ: từ 250.000 euro hay 1 triệu euro.

Pillar 2 nhằm đưa ra một mức thuế suất tối thiểu toàn cầu để đảm bảo rằng các tập đoàn đa quốc gia đóng ít nhất theo một tỷ lệ, được thống nhất hiện nay là 15%, bất kể trụ sở chính hay các vùng lãnh thổ có tạo ra doanh thu. Sở dĩ có điều này bởi vì nhiều tập đoàn đa quốc gia chọn nơi đóng thuế là những thiên đường thuế, có thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp rất thấp, hoặc các tập đoàn này dùng các thủ thuật làm giảm cơ sở tính thuế, hoặc được hưởng các ưu đãi mà cuối cùng thuế suất thực tế (effective rate) ở mức rất thấp.

Theo ước tính của OECD/G20, khi thực hiện được hai trụ cột này thì sẽ thu lại được khoảng 100-240 tỉ đô la Mỹ, tương ứng 4-10% nguồn thuế thu nhập doanh nghiệp toàn cầu. Nguồn thu này có ý nghĩa không hề nhỏ với nhiều quốc gia, đặc biệt là các quốc gia đang phát triển. Thế nhưng, thực tế lại cho thấy viễn cảnh thu được thuế của các tập đoàn đa quốc gia khá mờ nhạt.

Hiệu lực bị khống chế

Nhiều chuyên gia và tổ chức cho rằng việc áp dụng thuế suất tối thiểu toàn cầu theo Pillar 2 là một bước đi đúng nhưng chưa đủ. Vì các tập đoàn đa quốc gia vẫn có đủ cách để đóng thuế với thuế suất thực tế thấp hơn nhiều mức quy định 15%. Tệ hơn thế nữa, cuộc đua giảm thuế để cạnh tranh giữa một số quốc gia cũng chưa thể kết thúc.

Một báo cáo về tình trạng trốn thuế mới đây (Global Tax Evasion Report 2024) của EU Tax Observatory cho biết đề xuất áp thuế 15% sẽ không có mấy tác dụng với các tập đoàn đa quốc gia bởi vì những cài cắm (carve-out) trong các quy định về thuế hay những điểm không rõ ràng, thiếu sót (loopholes) bị khai thác. Một số ví dụ được báo cáo này nêu ra, như việc một số chính phủ thực hiện hoàn thuế (tax credits) như một chính sách khuyến khích, hay có những thỏa thuận cho phép doanh nghiệp có thuế suất thực tế thấp hơn 15% miễn sao doanh nghiệp duy trì hoạt động theo thỏa thuận.

Nhà kinh tế từng đoạt giải Nobel Joseph Stiglitz nhận định rằng việc chống trốn thuế và cạnh tranh thuế không lành mạnh hiện nay là một vấn đề quan trọng không kém vấn đề bất bình đẳng hay biến đổi khí hậu. Theo ông, những tập đoàn đa quốc gia lớn, mà các chủ sở hữu là những người ở những nấc cao nhất của thang thu nhập, có dư điều kiện để thực hiện nghĩa vụ thuế của mình. Tỷ lệ thuế đóng trên tổng tài sản của những người sở hữu các tập đoàn đa quốc gia so với mức trung bình hiện nay là rất nhỏ.

Các nước đang phát triển có bị “chèn ép”?

Các nước đang phát triển thường cạnh tranh thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) thông qua các chính sách ưu đãi, và thường được sử dụng nhiều nhất là các ưu đãi về thuế. Như trường hợp của Việt Nam, các doanh nghiệp FDI lớn chỉ nộp thuế thu nhập trung bình ở mức 2,75-5,95%, còn thuế thu nhập trung bình của các doanh nghiệp FDI là 12,3% trong khi thuế thu nhập doanh nghiệp chung là 20%.

Nếu thực hiện thuế tối thiểu và nâng thuế suất thực tế lên 15% thì sẽ vi phạm các cam kết trước đó, bởi vì các dự án đầu tư lớn thường được đảm bảo bởi các hiệp định đầu tư, các hợp đồng riêng (private contracts) với các điều khoản riêng biệt được miễn trừ với các quy định khác. Ngoài ra, nếu các nước phát triển còn có thêm các thỏa thuận về bảo vệ nhà đầu tư thì rất khó để áp dụng Pillar 2, thay đổi các thỏa thuận đã có từ trước.

Một trong các hiệp định ưu đãi về thuế để thu hút FDI là hiệp định đầu tư song phương (BIT), được ký kết ở cấp chính phủ. Điểm đáng chú ý là các BIT này thường bao gồm các cơ chế giải quyết tranh chấp thông qua trọng tài quốc tế, theo hướng bảo vệ nhà đầu tư. Một thống kê cho thấy có hơn 2.500 BIT đang có hiệu lực khắp thế giới ở thời điểm năm 2022, phần lớn gắn với các nước đang phát triển, không nằm trong nhóm các nước thành viên OECD.

Còn trong trường hợp vẫn giữ nguyên các cam kết về thuế như trước và thuế suất thực tế thấp hơn 15% thì phần thuế chênh lệch đó các tập đoàn đa quốc gia sẽ nộp về chính quốc, nơi các tập đoàn có trụ sở chính. Và như vậy thì các nước nhận đầu tư sẽ bị mất phần thu thuế có được từ Pillar 2. Tệ hại hơn, các quốc gia này còn bị đòi hỏi thêm quyền lợi để bù đắp cho phần “thiệt hại” của các tập đoàn này.

Việc thực thi hai trụ cột từ BEPS sẽ mang lại một số nguồn thu cho các nước phát triển, đặc biệt là Pillar 1 với việc thu thuế các doanh nghiệp có liên quan đến kinh tế số, như nhắm vào nhóm GAFA. Tuy nhiên áp lực sẽ có từ một số tập đoàn mà chính phủ của các nước phát triển cũng không thể làm gì hơn. Có chăng các nước có trụ sở chính sẽ chia sẻ lại một phần thuế thu được dưới một hình thức nào đó nhưng điều này cũng là không tưởng trong bối cảnh thâm hụt ngân sách của các nước phát triển.

Về phía các nước đang phát triển, các ưu đãi không chỉ về thuế đã tạo ra điểm cân bằng trong cạnh tranh thu hút FDI, nếu tạo ra điểm cân bằng mới thì đó phải là những quyền lợi được gia tăng cho nước nhận đầu tư, vì yêu cầu của xã hội, của người tiêu dùng trên toàn thế giới đối với các tập đoàn này phải có trách nhiệm và phải chia sẻ nhiều hơn.

Nhưng chừng nào các lỗ hổng, những cài cắm do vận động hành lang vẫn còn tồn tại trong các quy định về đánh thuế các tập đoàn này thì chúng ta vẫn còn hoài nghi về việc tăng thuế của OECD/G20, có chăng cũng chỉ là một hình thức dân túy?

Có một hy vọng mới đây cho các nước đang phát triển là Ủy ban số 2 của Liên hiệp quốc vừa thông qua dự thảo Nghị quyết về chính sách thuế toàn cầu ngày 22-11-2023, theo đó đây là chủ đề cần có sự tham gia và biểu quyết của tất cả các thành viên Liên hiệp quốc, chứ không được dẫn dắt bởi chỉ OECD/G20. Đây cũng là một thách thức lớn vì vừa phải có tính kế thừa, vừa phải đảm bảo tính thực chất của chính sách, cũng như hài hòa lợi ích giữa các quốc gia.